La continua expansión de la globalización ha aumentado considerablemente los costos del aislamiento para los Estados soberanos. Asimismo, ha reducido su control sobre su territorio y población, generando un aumento sustancial del número y naturaleza de actores con intereses y actividades en temas internacionales. La interdependencia compleja ha facilitado la participación de actores distintos al Estado-nación en la agenda mundial. A medida que la globalización ha ido aumentando en intensidad, los gobiernos subnacionales (GSN) enfrentan tanto costos decrecientes para su participación en los asuntos internacionales, así como incentivos para hacerlo dada la profundización de la interdependencia.
Dada la creciente importancia de la paradiplomacia para promover el desarrollo a nivel local, esta contribución analiza la evolución de la paradiplomacia mexicana entre 1980 y 2020, con el objetivo de entender de manera más cabal este fenómeno. En particular, busca responder las siguientes preguntas: ¿Cómo ha evolucionado la paradiplomacia en México entre 1980 y 2020? ¿Cuál es el futuro de la paradiplomacia mexicana? ¿Qué recomendaciones de política pública pueden proponerse para maximizar la gobernanza de la paradiplomacia en México?
En México, la medición y clasificación de las actividades paradiplomáticas es relativamente reciente. La mejor manera de entender el nivel de actividad paradiplómatica de los GSN mexicanos es clasificándolos con base en sus niveles de paradiplomacia, de menor a mayor en una escala de 3 puntos. Estos niveles se pueden clasificar como bajo (˂ 1); medio (≥1 pero ˂ 2); alto (≥ 2 pero ˂ 3); y muy alto (= 3). Como se puede observar en la Tabla 1, en sólo cinco años (2004-2009) la paradiplomacia mexicana aumentó considerablemente. En promedio, la actividad internacional de los GSN pasó de 1.38 a 1.91 puntos, 0.53 puntos más en sólo cinco años, lo que equivale a un crecimiento del 40.09% en la paradiplomacia de los GSN mexicanos. Para 2009, ningún estado mexicano se ubicó en el nivel más bajo. En 2014, la paradiplomacia mexicana volvió a crecer. En términos absolutos, la actividad internacional aumentó en términos similares a los del lustro anterior (0.51 puntos); sin embargo, en términos relativos, tomando 2009 como año base, sus actividades sólo crecieron 32.81% entre 2009 y 2014. Las actividades paradiplomáticas de los GSN mexicanos volvieron a crecer entre 2014 y 2019, pero en menor medida (0.09 puntos), sólo 6.37%.
El crecimiento acumulado de los últimos 15 años (2004-2019), tomando 2004 como año base, casi se duplicó, aumentando 94.29%. Esto significa que los GSN mexicanos se han visto impactados por los cambios en los sistemas internacional y nacional en las últimas dos décadas, y han reaccionado en consecuencia, buscando generar desarrollo local a través de su internacionalización en un mundo globalizado y un sistema doméstico más abierto, tanto económica como políticamente. Niveles más altos de paradiplomacia generan más oportunidades económicas en términos de acceso a los mercados para las exportaciones y la IED, y producen desarrollo local. Sin embargo, existe una variación importante en las actividades internacionales no sólo en el tiempo, sino también entre los GSN mexicanos.
Como se señaló anteriormente, los AII son los instrumentos jurídicos a través de los cuales los GSN llevan a cabo sus relaciones internacionales con organismos gubernamentales extranjeros, organizaciones internacionales y otros agentes privados y públicos. El 1 de julio de 2020, el Registro incluía 1,094 AII firmados por GSN mexicanos con contrapartes internacionales. Con esta información, se creó una base de datos, cuyos principales resultados se resumen en la Tabla 2. Como se puede observar en ésta, existe una gran variación en el número de AII firmados por los GSN mexicanos, desde uno (Baja California Sur y Tlaxcala) hasta 179 (Jalisco). Dos tercios de los AII (724 de 1,094, que representan el 66.18% del total) han sido firmados por diez estados. Los estados más activos son Jalisco (179), Chiapas (105), Estado de México (98), Distrito Federal o Ciudad de México (64), Nuevo León (51), Sonora (48), Michoacán (47), Chihuahua (45), Guanajuato (44) y Colima (43). Es importante señalar que los GSN con los niveles más altos de paradiplomacia son también los más importantes del país en cuanto a ingresos y población, y por lo tanto son de gran relevancia en la política nacional.
Teniendo en cuenta el nivel de gobierno que firma el AII, 670 (61.24%) fueron firmados por autoridades estatales y 424 (38.76%) por gobiernos locales. Así pues, los estados mexicanos utilizan los AII como mecanismos jurídicamente vinculantes para regular y sostener su paradiplomacia tanto a nivel estatal como local. Los Estados Unidos son el socio internacional más importante de los GSN mexicanos. Casi una cuarta parte (273, que representan el 24.95%) de todos los AII firmados por los GSN mexicanos son con los Estados Unidos.
La gran mayoría de los AII (el 97.53% de todos los AII) se firmaron después de la entrada en vigor del TLCAN en 1994 y la apertura de la economía mexicana. El TLCAN abrió dos áreas de oportunidad para los GSN mexicanos: un enorme mercado con barreras reducidas para sus exportaciones y una fuente importante de IED. Tras la democratización en 2000, estas dos oportunidades generaron los incentivos para que los GSN mexicanos se promovieran activamente a nivel internacional, generando así la descentralización en la promoción económica externa y su institucionalización a través de los AII (el 87.11% de todos los AII y el 84.25% con los Estados Unidos son posteriores al año 2000). Antes del TLCAN sólo se firmaron 27 AII (2.47% del total), 10 de ellos (3.66%) con los Estados Unidos.
¿Cuáles son las áreas de cooperación más importantes incluidas en los AII firmados por los GSN mexicanos? Dado que el objetivo central de la paradiplomacia es promover el desarrollo y el bienestar estatal y local, como muestra la Tabla 3, las cuestiones que se incluyen más ampliamente en los AII son las que están directamente relacionadas con estos temas: el fortalecimiento del capital humano mediante la educación, la cultura, la ciencia, la tecnología y la formación de recursos humanos; la generación de bienestar mediante la promoción del comercio, la inversión y el turismo; y, en menor medida, la mejora del medio ambiente, el desarrollo urbano y la seguridad.
En términos del futuro de la paradiplomacia, si se calcula que continúe con la tendencia actual en términos del aumento de la paradiplomacia por parte de los GSN mexicanos, podríamos esperar que ésta aumente a un ritmo aproximado del 30% cada cinco años, un aumento que refleja un ritmo similar al observado en las dos últimas décadas (siguiendo la tendencia de aumento del 94.29% de la paradiplomacia en los últimos 15 años, entre 2004 y 2019, discutido anteriormente). Si utilizamos los AII como un índice de las actividades paradiplomáticas de los GSN (1,094 AII en 2020), en caso de que la tasa de crecimiento de la paradiplomacia se mantenga en 30% de incremento cada cinco años, podríamos esperar que los GSN mexicanos cuenten con 1,422 AII en 2025; 1,707 en 2030; 2,458 en 2040; y 3,539 en 2050 (ver Figura 1). En el mejor de los casos, en el que la tasa de crecimiento de la paradiplomacia sea el doble de lo que ha sido observado en las dos últimas décadas, podríamos esperar ver 1,750 AII en 2025; 2,319 en 2030; 3,821 en 2040; y 5,584 en 2050. En el peor de los casos, si prevalece el proteccionismo y nacionalismo a nivel global, el número mínimo de AII debería ser al menos el mismo que en 2020, es decir 1,094 AII.
Si en la política prevalecen las tendencias aislacionistas y nacionalistas (no sólo en la retórica), es posible que los flujos comerciales y de capital de la región se vean afectados de manera drástica y negativa. Así pues, en el peor escenario, el nivel de paradiplomacia y de AII se mantendría constante al nivel de 2020 (ver Figura 1), porque sería difícil reducir los niveles de cooperación ya alcanzados por los GSN (1,094 AII). En términos del mejor escenario posible o "límite superior" de plausibilidad, se esperaría una integración más profunda con los socios norteamericanos, europeos y asiáticos. Esto produciría un aumento acelerado de la paradiplomacia, pero requeriría que la arquitectura institucional de la paradiplomacia se fortaleciera sustancialmente. La tasa de crecimiento de la paradiplomacia podría duplicarse cada quinquenio (crecimiento de la paradiplomacia al 60% cada cinco años, el doble de la tasa actual del 30%). Sin embargo, esto también es improbable, particularmente dado el retroceso del mercado común más importante del mundo, la Unión Europea (UE) como resultado del Brexit, la guerra comercial entre Estados Unidos y China y la pandemia del Covid-19 y la crisis económica global como resultado de ésta. El futuro esperado es, para el autor, también el futuro preferido. Este futuro podría variar en ±25% sobre la tendencia establecida en la Figura 1. Ese futuro implicaría un incremento sostenido del nivel de paradiplomacia, promoviendo de manera creciente el desarrollo económico y social de México a nivel local.
En conclusión, dada la creciente interdependencia mundial y el incremento de la descentralización, democratización y liberalización de los sistemas político y económico nacionales, la paradiplomacia mexicana seguirá aumentando. A continuación, se presentan algunas recomendaciones de política pública para mejorar la gobernanza de la paradiplomacia en México:
1. Crear una Oficina de Asuntos Internacionales (OAI) dentro de la Oficina del Gobernador de todos los estados mexicanos para coordinar la paradiplomacia.
2. Formar una comisión de asuntos internacionales dentro de las legislaturas estatales para fomentar la paradiplomacia, legislar sobre ella y proporcionar presupuesto para dicha actividad.
3. Establecer un Consejo Nacional de Asuntos Internacionales con representación de funcionarios federales, estatales y locales para generar directrices sobre cómo llevar a cabo la paradiplomacia de manera eficaz y eficiente.
4. Facilitar a los representantes de los GSN mexicanos la apertura de oficinas en el extranjero para conducir sus actividades paradiplomáticas.
5. Incrementar el número y las actividades de los consulados para incluir la promoción de la paradiplomacia.
6. Fortalecer las capacidades de los funcionarios subnacionales en materia de asuntos internacionales mediante la capacitación en temas globales, protocolo, análisis y elaboración de políticas públicas. Estos servicios pueden ser proporcionados por la SRE, la Asociación Mexicana de Oficinas de Asuntos Internacionales de los Estados (AMAIE) y la academia.
7. Promover que el personal del Servicio Exterior Mexicano pueda ser comisionado para trabajar en las oficinas de asuntos internacionales de los GSN.
8. Fortalecer los mecanismos de cooperación entre la AMAIE y la Conferencia Nacional de Gobernadores (CONAGO) en México.
9. Generar incentivos para la creación y el fortalecimiento de asociaciones mundiales de GSNs.
10. Asegurarse que los GSN llevan a cabo la paradiplomacia de manera transparente, promoviendo la rendición de cuentas para garantizar que sea una política pública que promueva el desarrollo económico y el bienestar.
Dr. Jorge A. Schiavon
Centro de Investigación y Docencia Económicas
Correo electrónico: jorge.schiavon@cide.edu
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